中国改革开放以来，住房制度改革有过两次大突破。第一次是上个世纪80年代中期，住宅由政府组织统建转为房地产开发，出现了商品房，这是中华人民共和国房地产业零的突破；第二次是1998年，国务院正式宣布停止住房实物分配，逐步向住房分配货币化、商品化转化。二十多年来，这两次大突破都有重大意义，不仅房地产市场发展迅速，而且城乡住宅建设硕果累累，相当多的城乡居民居住条件都有明显改善，这些成就是有目共睹的。
时至今日，中国的住房制度改革正面临着第三次大突破，原因在于住房制度已陷入一个空前的困境。
这个困境是怎么回事？症结何在？如何冲出困境，实现第三次大突破？下面让我们来共同探讨。
一、中国房价，世界第一
中国房地产的困境主要表现在于城市商品房价格居高不下。
房价究竟有多高，请看下表：
上述统计表告诉我们：如果按现行户型政策90平米来计算，
一般老百姓以中间价买一套90平米以下的普通住宅（还要考虑一定比例的公摊面积），必须掏出70万至145万元人民币！
这么高的房价谁承受得起？在五大城市中价位最低的成都市，一位专家坦率地说：“我一个教授级的专家每年工资总收入也才4万元，要让我一次性花五六十万买一套百余平方米的住房，这明显是承受不起的”。教授尚且承受不起五六十万的房价，一般老百姓如何承受？
房价到底高不高？不同国家、不同地区、不同收入水平的人群感觉并不一样。但有一个计算公式可以说是放之四海而皆准的，那就是房价收入比，即一个地区的住房平均价与家庭年平均收入之比。上面提到的那位教授年收入4万元，一套住房如果要花60万元，房价收入之比等于15，当然是太高了。
朋友，
您不妨掐指算算，自家一年收入有多少？您得攒够多少年才能买下一套住房？这就要看房价收入之比有多大了。
有人说，房价高不是可以分期付款吗？但是如果还款能力太低，分期付款负担太重不就成了“房奴”吗？
据新浪网的调查，在贷款买房的人当中，32%的人月供占到了其收入的50%以上，已成为名副其实的“房奴”。另有更多的家庭收入更低，够不上贷款买房的资格，欲当“房奴”而不可得，只能望房兴叹了。这部分“叹”者有多少？据《北京晚报》调查显示，占市民的九成。有的市民表示：“关于房价，我已经绝望了”。这种情况导致一方面已建楼房的空置率甚高（截至2008年3月末，全国商品房空置面积达1.2亿平方米）；另一方面，全国低收入住房困难家庭人均建筑面积不足10平米的有1000多万户。［注1］
据美国房地产经纪人协会数据，美国房价收入之比2004年为3.4左右，2006年为5左右；［注2］瑞士是全世界房价最高的国家之一，买一套100平米住宅相当于一个超市售货员年收入的3-6倍；［注3］日本东京的房价之高世界闻名，即使在房地产泡沫最大时，房价收入比也不过8［注4］，就是说，在东京花八年的收入可以买一套住房；而我们成都的教授却要花15年以上的收入去买一套房，这房价还不高得出奇吗？
因此，有人发手机短信开玩笑说：“中国的房价与东京接轨了。”殊不知，这个玩笑已经远远落后于时代了！
2008年3月29日，中国人民银行研究局副局长张先生在国务院发展研究中心企业研究所主办的一次会议上表示，我国房价跟居民收入的比例，比世界上其他国家都高。[注5]
简而言之，中国房价世界第一！
面对如此尴尬的“世界第一”，中央政府不断出台各种政策，重拳出击房地产市场，各地房价节节上涨的情形似乎并没有太多改观。究竟原因何在？
据《北京青年报》2008年3月8日报道，“两会”期间，十位全国政协委员来到北京市朝阳区一个名为东区国际的小区，就该小区房地产商在房地产开发环节的费用进行实地调研。十位委员此次调研的目的，是为了印证他们即将提交给全国政协的一份联名提案——《关于减少政府收费环节遏制住房价格上涨的建议》。根据这家开发商提供的数据，东区国际每平方米平均售价约为23000元。其中，在每平方米的房价构成中，建筑成本约3500元，土地费用近6000元，各种税费近10000元。此外，开发商还需要支出的费用包括拆迁补偿费、不可预见费等等。
这份联名提案的第一提案人——全国政协委员、河南省工商联副主席王超斌表示，这次在北京东区国际实地调研的数据，与他们此前取得的河南、四川、江苏、安徽等地房地产开发的费用成本构成基本吻合。
王超斌等委员在提案中提出，
目前我国住房价格居高不下，一个重要原因是住房开发过程中政府收取的税费环节过多，造成房地产开发成本过高。
各地政府在房地产开发过程中所征收的费用，除了土地出让金和双重配套费外，还要收取蓝图审查费、防雷检验费、防震检测费、绿化费、墙改费、施工放线费、规划设计费、人防费、文物勘探费、施工合同鉴证费、预算审核费、工程造价咨询审核费、质量监督费、土壤氡气检测费、室内空气检测费、政府价格调整基金、劳务咨询费、职工培训费、安全施工措施费、散装水泥推广费、预售许可证服务费、房屋面积界定费、房价审查服务费、管线综合竣工图设计费、电力委托费等等多达50余项，涉及25个部门，这些成本约占到房价的15%至20%。
更不可思议的是还要收取不可预见费。在这50多个收费环节中，有很多个收费属于乱收费、白收费。比如，企业交了绿化费以后还是要自己花钱做绿化。再比如，开发商的图纸，政府部门收上去象征性地看一看，动辄就要几十万甚至几百万的收费。开发商把这些政府的收费，加入了房价里。埋单的实际上还是消费者。除了这些收费外，政府还向房地产开发企业开征营业税、印花税、城建税、教育费附加、契税、土地增值税、所得税、土地使用税、房产税等十余项税负。经过统计，这些税负成本约占到房价的15%。各种收费加上税收，每年来自房地产行业的税费，约占到地方财政收入的30%至50%，成为地方政府财政收入的重要来源。
王超斌委员举例说，江苏省在2006年一季度仅房地产业和建筑业两大行业就缴纳土地税91亿元，这两大行业的税收占到江苏省地方财政收入的35%。如果算上各种收费，那么这个比例更上升到50%以上。
由此可以看到，地方政府以房地产开发增加财政收入的利益冲动，是造成住房价格居高不下的一个重要原因。
更多的地方政府将房地产行业当成了地方财政的取款机。地方政府以极低的价格从农民手中拿地，然后高价出让给开发商。最后让开发商在购房者身上扒皮。
虽说财政收入是‘取之于民、用之于民’，但这部分向开发商收取的财政收入实际上都转嫁给了购房者，构成了新的“三座大山”基础因素之一。
二、破除土地垄断，统一城乡房地产市场
众所周知土地价格是住宅成本的大头，盼望房价回落的人，眼见地价疯涨，没有不揪心的。
4606元/平方米，相比2007年同期的3395元/平方米，增长了36%;其中六环外住宅用地的楼面价为2853元/平方米，相比2007年同期的1061元/平方米增长了1.7倍，通过挂牌出让的通州某住宅项目地块甚至出现了成交价高于原始价三倍的情况。专家分析，这也预示着成交土地在完成1-2年的建设期后，将会促进郊区房价踏上一个新的台阶。因为地块的楼面价只要达到每平米4600元以上，要保住开发商的利润，房价就不可能低于每平米12000元。
地价与房价互相推动、你追我涨，可不仅仅限于北京。2008年1月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨已达11.3%！［注6］
地价疯涨，看热闹的甚多，叫苦的是购房者，
真正得利的是谁？是开发商吗？非也。开发商不是地主，赚不了土地钱。赚钱的是地方政府。地方政府为什么能从土地上赚钱？此乃一系列制度安排的结果。
我国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时作为地方税的一个变种，主要用于城镇建设和维护。1988年正式称为土地使用税，中央和地方政府五五分成。1989年财政部颁发的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》中规定：城市土地出让收益的20%留给地方政府，用作城建和土地开发费用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。然而地方政府并不以此为满足，而期望所有的土地出让收益都留归地方。为协调关系，财政部便决定，将中央财政所得部分，对不同城市按不同比例（85%-99%）返还给城市政府。
1994年实行分税制以后，土地出让金全部划归地方政府所有。正是这样的制度安排，不断刺激地方政府的征地、用地、卖地冲动。地方政府千方百计提高房地产各种税费标准以尽可能增加地方财政收入和预算外收入。在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，成为名副其实的“卖地财政”。
在农业税取消之后，地方政府对“卖地财政”更加形成依赖。加上错位的政绩考核和扭曲的政绩观，一些地方官员有足够的动力在规划、征地等环节违规、违法，甚至不惜与开发商默契配合哄抬商品房价格，从而拉高地价，以牟取更多的土地收益，共享“地产盛宴”。
正是由于这种盘根错节的利害关系，在2006年土地市场治理整顿发现的土地违法案件中，地方政府违法案件占案件总数的20%左右，但涉及的土地面积却占总违法面积的80%。2007年9月15日至2008年1月5日，国土资源部集中开展了全国土地执法“百日行动”，共清查土地违法案件3.2万件，涉及土地336.4万亩。移送纪检、监察机关3857人，已追究党纪、政纪责任2864人；移送司法机关2797人，已追究刑事责任535人。［注7］
多少年来，土地征用买卖领域几乎成了中国官场的百慕大三角，多少颇有前途的党政干部，在此陷于灭顶之灾！
细究起来，土地工作领域之所以能够成为高风险区，根源在于，中国的地产市场是一个垄断型市场，地方政府官员在这个垄断市场上，拥有超乎寻常的权力。凭借这种权力，某些官员们既可以把市场越治越乱，也可以让自己越走越黑。而我们如果能取消地方政府对地产市场的垄断，那就既可以救市，也可以救人──救救那些站在悬崖上的官员，更可以帮助众多求购不能、望房兴叹的购房者。
中国地产市场的垄断性，集中表现在地方政府垄断了建设用地的供应权，并以极其低廉的价格从农民手里征用土地，然后以几倍、几十倍的价格卖给房地产商。转手之间成万上亿元的资金就滚进了地方政府的手中。这甚至不是“一本万利”，而是“无本万利”的买卖。因为政府并没有付出经济上的成本，它只是凭借行政垄断权来谋取暴利。
例如，
据中国人民大学孔祥智教授为首的课题组对山西、内蒙、浙江、海南等4个省区459个农户调查，近70％的农民不愿意土地被低价征用于商业开发。但他们的土地还是被政府强制征用了。
在调查中，失地农民愿意接受的补偿标准为每亩79278元，但他们实际得到的补偿只有五分之一，即平均每亩只有16402.5元。而地方政府以五分之一的价格从农民手里“征”来的土地，转手卖给地产商可就不是五倍、十倍的赚头了。前些年，太原市住宅用地，最低成交价每平米181元，最高成交价2982元，按中间价位1581.5元/米2计算、相当于105万元/亩，已是从农民那儿拿来的土地价格的64倍了！
在涨价64倍的土地上开发出来的商品房，不言而喻，就成了天价商品房。吃亏的在两头——一头是冤枉花了大价钱购房的城里人，另一头是在征地中被剥削的农民。这两头的人都是经济人，都不傻。他们一合计，办法就出来了——农民在自己的宅基地上盖房子直接卖给城里人，这种房被称作“小产权房”，价钱比所谓商品住宅市场“大产权房”价格至少低一半。在北京，普通商品房均价已是每平米上万元的情况下，小产权房价格多在2500元-4000元之间，甚至有低至每平米1000元的。正如其广告词所说：“比经济适用房更经济！”真是买者和卖者双赢。于是乎，伟大的中国人民在房地产困局中实现了一项伟大的创造，在城乡结合、工农联盟的条件下，悄悄推出了“小产权房”模式。
之所以叫“小产权房”，是因为目前地方政府认为农民卖房子算是非法，不承认这种房屋的产权，国家房管部门不可能为它颁发产权证，其产权证只能由乡政府或村里颁发，故被称为小产权房，有点类似“二等公民”。
“小产权房”模式的伟大意义在于它维护了农民的土地所有权，打破了当前房地产市场中的垄断，打破了地方政府对土地供应的垄断，打破了房地产开发商对房屋供应的垄断。
当今房产市场上，小产权房有多大比例呢？据一些机构和专家的抽样调查，小产权房屋的数量惊人。在北京大概占20％左右；深圳这样的城市占的比重就更高，有的高达40％至50％；成都郊区的小产权房几乎遍地开花。越是靠近城市边缘的农村，小产权房就越多，其中还隐藏着一个秘密：农民心理明白，城市的发展，迟早都要占用农村的土地；如果农民自己不主动开发小产权房，土地一旦被地方政府征用，同样是盖房子、卖房子，而土地的大部分利润就将被地方政府拿走，与农民无缘了。
据专家研究，十多年来，凭借建设用地垄断权和低价征地制度，全国各个地方政府从农民手中转移的利益总额大约在人民币15万亿元左右，而补偿給农民的不到其中的5%。不少农村的农民因征地而致贫，形成了4000万失地、失业的农民。［注8］
在这种地方政府公仆自谋利益的格局下，中华人民共和国的主人──农民，在自己的土地上盖房子卖给国家的另一部分主人──城市市民，怎么就不行了呢？何况现行宪法第十条已经明文规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”
在我看来，小产权房不仅受宪法保护，而且它的出现是符合经济规律的伟大创造。它在地方政府“卖地财政”推动的房地产价格居高不下的困局中，给我们指出了一条冲出困境的康庄大道，去实现中国住房制度改革的第三次大突破。这第三大突破的主要内容就是改革土地管理制度，打破城乡房地产市场的人为分割，建立统一有序的房地产市场。
所谓“小产权房”与“大产权房”僵持对立，犹如一句新的俗话：“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。实际上是中国房地产市场人为分割的滑稽剧。如果将这顶“小产权房”的帽子摘下，扔到历史博物馆里去，凡是依法买房子住的人都有同样的产权证，这房地产市场不就统一起来、活跃起来了吗？
目前许多人担心中国房地产市场降价无望，其主要理由不外乎“土地是有限的”。土地有限，这句话固然没有错，但是，把有限的土地分割开来，那就是划地为牢、雪上加霜了。据统计，我国全部城市建设用地为700万公顷，而农村集体建设用地总量为1700万公顷，后者将近是前者的2.5倍。城乡房地产市场人为分割的红墙一旦打开，市场上的土地供应总量相当于由1份变成3.5份，这地价还不应声而跌么？
现在全国120亿平方米的城市住宅价格居高不下的重要原因是，270亿平方米的村镇住宅禁止卖给城里人。这个禁区一旦打开，房价不用调控也会逐步下滑。
中华大地的房地产市场，好比一块广袤的良田，不知何人从中筑起一道长堤。左边大旱，右边大涝，苦无良策。冥冥之中，忽闻上帝之声：“你们把那长堤挖开！”于是乎，旱田得救了，涝田也得救了。这上帝就是发明“小产权房”的人。
破除土地垄断，统一城乡房地产市场，除了某些大量占用银行贷款囤积居奇的房地产商叫苦之外，普通百姓谁不高兴呢？既让农民赚点钱，又让市民省点钱，人民的政府也应当高兴才是。在此基础上政府做做宏观调控，居间服务（而不是居间垄断）的工作才不会遭到国家的主人──公民的抱怨。
可喜的是，生活之树常青，具有生命力的新生事物、新生制度正在破土而出。据报道，作为全国首批统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市已将“建立城乡建设用地置换机制”列入全国试点范围。按照这一改革规划，在农村耕地面积不减少、粮食不减产的条件下，农民可以将宅基地集中开发建设。“小产权房”登大雅之堂的征程开始了，随之而来的以土地制度为中心的更为深刻的改革在中国也已拉开序幕。
三、住房制度多元化
住房制度多元化，目前在中国主要包括四种住房制度：
一是住房商品化制度。
二是住房保障制度。
三是单位集资建房制度。按照国务院2007年24号文件的要求，目前集资建房的单位，仅限于距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划的前提下，经城市人民政府批准，并利用自有土地组织实施。
四是居民集资合作建房制度。由于商品房价格一涨再涨，普通工薪阶层根本无法买得起房，于是从21世纪之初开始，不少地方出现了居民自发组织起来集资合作建房。
以上四种住房制度中，引起全社会广泛关注的是住房商品化制度和住房保障制度。尤其是这两种制度在我国应当或者可能各自占据多大比重的问题，争论了十年，至今尚无定论。
保障性住房主要指廉租房和经济适用房，有的地方还包括比经济适用房价格稍高的限价房。早在1998年国务院发布的23号文件中，就已提出：建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。
但是这个目标在实践中并没有实现。十年风雨十年楼，商品房纷纷拔地而起，成为主角；保障性住房长期缺失，罕见踪影。从统计数据来看，虽有512个城市建立了廉租房制度，但真正住进廉租房的家庭总共只有26.8万户，约占1000万户低收入住房困难家庭的2.7％，在全国城市居民总户数中只占0.15％，比例甚微。到了2003年国务院18号文件，政策目标便已根据实际运行情况作了修订，“要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房”，保障性住房的建设也就只好敬陪末座了。以广东为例，截至2005年底，全省用于廉租房建设的财政投入与当年全省的政府支出相比，仅占0.24％［注9］
2007年8月，国务院发布24号文件，主旨就是“关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见”。这个文件强调住房保障以廉租房为重点，同时又明确提出：经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭。
现在的问题是，向城市低收入住房困难家庭供应经济适用房这一政策目标，究竟能否实现？据我预测，有两种可能性。
第一种可能性：如果中国的房地产市场仍然处于城乡分割状态，地方政府卖地财政故我，各种扭曲的利益链条继续咬得死死的，国务院2007年24号文件与1998年23号文件的执行环境就没有实质上的变化，因而其政策效果也只能是大同小异。各地建设廉租房、经济适用房的决心和实际行动恐怕也难免是虎头蛇尾、无疾而终。
第二种可能性：土地制度改革开始启动，城乡房地产市场割裂和冻结状况有所缓解，农村“小产权房”趋于合法化，城市房价相应下滑。在这种新的市场环境中，许多新生事物的苗头就能破土而出、茁壮成长，给人以意外的惊喜。譬如说，人们会猛然发现经济适用房普遍不如“小产权房”更便宜。北京青年报2007年9月14日已有报道：朝阳区常营经济适用房定价4322元／平方米，通州区半壁店限价房每平米4800元；而与此同时，北京的小产权房的价位则在每平米1000元-4000元之间。一旦如此低廉的小产权房能够得到官方承认，得到法律保护，人们就会情不自禁把目光投向“比经济适用房更经济”的小产权房，而纷纷舍弃相对较贵且手续繁琐的“经济适用房”。于是乎，盖那么多“经济适用房”，就将成为没有什么追求价值的奋斗目标。
如果说上述第一种可能性有点悲剧色彩的话，那么第二种可能则有点喜剧性。我预测，这后一种可能性更大。因为城乡房地产市场人为分割造成的巨大的价格差，总有一天要冲破隔离墙。中国大陆房地产市场搞“一国两制”既不符合经济规律，也不得人心。农村有房不让卖，农民心里很不满；城里有房，市民买不起，怨声载道；而中央政府迫切需要城乡人民的满意度以维护政权的合法性和稳固性。应当说，这三者的基本方向是一致的。这种一致性决定了城乡房地产市场的统一和小产权房的合法化（我们不妨简括地称之为中国房地产市场正规化）是大势所趋、不可阻挡的。
房地产市场正规化之后，中国的住房制度将主要呈现为二元化结构，即住房商品化制度与住房保障制度并行，在实物形态上则表现为商品房与廉租房并存，而以商品房为主体。
可以想见，房地产市场正规化之后，由于土地的垄断性被破除，地方政府强加于房地产的沉重税费将被立法机关所削减，普通商品房的价格有望大幅度下降。预期房价可降至目前的城市商品房均价与农村小产权房均价之间的中等偏下水平，或在这种中间价位的一定幅度内上下浮动。到那时，像目前北京那些每平米4000多元的“经济适用房”将失去其“廉价”优势和保障性住房的功能，自然而然地落入一般商品房之列；而目前比经济适用房价位更高的所谓“限价房”，就更没有廉价优势，也只能褪去保障性住房的光环，到一般商品房序列中去等待顾客光临。因此，我们现在所说的“保障性住房”橱窗中，只能剩下唯一一个富有生命力的门类，即廉租房。这也许正好显示了国发2007年24号文件提出“住房保障以廉租房为重点”的战略远见。
过去，扭曲的房地产市场和畸高的房价，诱使人们把住房分作四个等级——商品房、限价房、经济适用房和廉租房。其意在于给高收入者提供商品房，对多数中等收入和中低收入者提供限价房和经济适用房，对低收入或最低收入者提供廉租房。然而实际上前三类房子的区分以及前三类购买者的资格认定都是十分困难、十分繁琐的事。这里留下了大量的舞弊和扯皮的空间，本身就要耗费大量的人力、物力和财力，恐怕有数不尽的反复和说不清的烦恼。
一旦房地产市场正规化，房价每平米掉下几千元比什么都强。在市场统一之后房价回归到正常的、理性的水平，许多问题便迎刃而解了。市场上只要有不同档次、不同面积、不同款式、不同风格、不同地段、不同价格的商品房，消费者完全可以根据自己的购买能力和偏好，自主选择；而收入偏低者则享受政府提供的廉租房或廉租房补贴。这种关系就十分简单、明朗，且便于操作。真可谓：
市场统一价不殊，广厦千间民择居。
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